Retos del puerto de Progreso

Antecedentes

El desarrollo de la península de Yucatán, y más específicamente del estado de Yucatán, ha mantenido una relación estrecha con la evolución del puerto de Progreso. Y no podía ser de otra manera. Durante gran parte del siglo XX la península fue casi una isla en términos de su conectividad terrestre con el resto del país.

La región ha mantenido un comercio exterior continuo por vía marítima, desde las épocas del palo de tinte y otras maderas preciosas, hasta el henequén, y después maquiladoras de valor agregado, productos pesqueros, hortalizas y frutas, carne de cerdo y cerveza. Por esta vía llegó el queso de bola holandés para preparar el queso relleno y las tejas francesas de las casas en los barrios antiguos de Ciudad del Carmen.

Por las condiciones físicas de la península, que tiene una plataforma continental marítima de baja profundidad, el puerto de Progreso ha crecido sobre un viaducto que se interna en el mar hasta alcanzar la profundidad necesaria para permitir el arribo de embarcaciones comerciales.

Primero fue el llamado muelle fiscal, con una superficie de escasamente una hectárea, al extremo de un viaducto de 2 kilómetros de longitud, construido entre 1937 y 1939, sobre una estructura de arcos. En ese punto, la profundidad llegaba a 6 metros y permitía la operación de embarcaciones con 4.5 metros de calado.

Casi 50 años después, la siguiente ampliación del puerto se construyó entre 1985 y 1989, y llevó el viaducto 4.5 kilómetros más adentro del mar (para un total de 6.5 kilómetros desde la línea de costa), donde se ubicó la llamada terminal remota, con una superficie de 4.5 hectáreas y una profundidad del orden de 9 metros, que permitía la operación de embarcaciones de hasta 7 metros de calado.

La tercera ampliación se realizó entre 1999 y 2000, que llevó la superficie de la terminal remota a 30 hectáreas y a la construcción de una nueva zona propia para cruceros turísticos. La profundidad se llevó a los 12 metros (para recibir barcos con un calado máximo de 10 metros) mediante el dragado de un canal de navegación con una longitud de 9 kilómetros y un ancho de plantilla de 150 metros. Esta es la infraestructura que hoy existe.

A pesar del alto costo de la solución técnica de dragar un canal de navegación hasta encontrar la profundidad requerida, resultaba más económica que seguir alargando el viaducto sobre el mar, con todo y la extrema dureza del lecho marino en la plataforma continental de toda la península.

Esta dureza se atribuye a la compactación que sufrió la superficie terrestre por el impacto del meteorito que cayó en Chicxulub al final del periodo Cretácico Terciario, hace 65 millones de años, y que acabó con la vida entonces existente en el planeta. Una anécdota que ilustra esta condición del lecho marino refiere el hecho de que durante la construcción de la terminal marítima de Calica, en Quintana Roo en la década de los ochenta, la draga más grande del mundo en ese entonces se rompió.

Cabe señalar que el “campeón” de los 2 últimos proyectos de ampliación fue el gobernador Víctor Cervera Pacheco (quien fue 2 veces gobernador de Yucatán). En 1999 tuvo que lidiar, incluso, con un dictamen negativo del análisis costo-beneficio elaborado por el despacho de consultoría GEA (Grupo de Economistas Asociados). Sin embargo, las razones y los buenos oficios de Cervera Pacheco prevalecieron y el presidente Ernesto Zedillo autorizó la obra.

Como se verá enseguida por la actividad portuaria de los últimos 15 años, el gobernador Cervera tuvo razón. El puerto de Progreso ha sido catalizador del desarrollo regional, al brindar las condiciones para un manejo logístico más eficiente y de mayor escala de insumos básicos (combustibles, granos agrícolas), productos manufacturados y frescos en contenedores, y cruceros turísticos provenientes de la principal zona turística del mundo en este renglón, como es el Caribe.

Actividad portuaria reciente

Durante el periodo 2005-2019, el movimiento de carga en el puerto de Progreso registró la tasa de crecimiento anual promedio más alta del sistema portuario nacional en el litoral del Atlántico-Caribe, con un 4.4%, alcanzando un total de 7.3 millones de toneladas en los diferentes tipos de carga.

El 48% del volumen de carga corresponde a los combustibles que se envían desde Coatzacoalcos (refinería de Minatitlán) y Tampico (refinería de Ciudad Madero), así como del volumen creciente que arriba de importación. El producto llega a la terminal de Pemex, que ya se encuentra saturada con un volumen que alcanza del orden de los 76,000 barriles en promedio diario, y que está creciendo a la elevada tasa de 5.4% anual, la segunda más alta en este tipo de carga en el litoral del Atlántico-Caribe (después de Veracruz). A ese ritmo, el volumen de carga se duplicaría en 13 años (i).

Por ello, Pemex requeriría de 2 posiciones de atraque (un muelle en espigón, por ejemplo) en la nueva zona de ampliación del puerto, para recibir barcos a plena carga con 300,000 a 360,000 barriles de productos, y una capacidad de desalojo de por lo menos 5,000 barriles por hora.

La terminal marítima podría ser inversión directa de Pemex Logística, o bien podría ser de inversión privada, de servicio público, y en la que el organismo pudiera ser el cliente principal. Parte de este proyecto consiste en los ductos (adicionales a los ya existentes) que se construirían para llevar los productos desde la terminal hasta la zona de almacenamiento en tierra y, en su caso, de los tanques de almacenamiento complementarios que pudieran requerirse.

El granel agrícola de importación representa el 34% del volumen de carga total del puerto; y ha crecido en el periodo 2005-2019 a una tasa media anual de 3.1%. Progreso es el segundo puerto en importancia dentro del litoral del Atlántico-Caribe para este tipo de carga, después de Veracruz.

El maíz amarillo, la soya, el trigo y la canola son insumos básicos para las industrias porcina, avícola, bovina, aceitera, harinera y galletera de la península, que no sólo atienden el consumo regional, sino que también generan exportaciones. Así, por ejemplo, la empresa Kekén, de Yucatán, es el segundo productor de carne de cerdo del país y el primer exportador.

La terminal marítima de granos actual se encuentra también al límite y frente al ritmo de crecimiento que ha tenido esta carga, y al potencial de las industrias que consumen estos productos, se estima que también sería necesaria otra terminal en la nueva zona de ampliación del puerto.

La tercera carga en volumen es la de contenedores, que representa el 13% de la carga total del puerto en 2019, y ha crecido a la muy dinámica tasa anual de 6.3% (en toneladas), durante el periodo 2005-2019; alcanzando los 130,000 TEU (contenedores de 20 pies) en este último año. Progreso es el tercer puerto en este tipo de carga en el litoral del Atlántico-Caribe, después de los 2 puertos hub de Veracruz y Altamira.

Los contenedores de exportación crecieron de manera importante de 2017 a 2018, con el inicio de operaciones de la planta cervecera de Modelo. Está en construcción un centro de distribución regional de Wal-Mart cerca de Progreso, que aumentará el volumen de contenedores importados.

Además, existe una política pública para promover la carga de contenedores en cabotaje (que hoy es prácticamente inexistente), que en el litoral del Atlántico tiene como potencial principal al movimiento que se pudiera generar entre la península y la región noreste y centro-norte del país a través del puerto de Tampico, para abarcar la zona urbana e industrial de Monterrey, Saltillo, Monclova, La Laguna, San Luis Potosí, Ciudad Victoria, Zacatecas y Aguascalientes.

El volumen de intercambio entre ambas regiones se estima en varios millones de toneladas, de acuerdo con el estudio que hizo IDOM para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) en 2011. En la actualidad, hay por lo menos 2 líneas navieras nacionales interesadas en impulsar este servicio, que se ha postergado debido a la pandemia.

A todo ello, se adiciona el gran atractivo de la región para la inversión industrial en ramas como la aeronáutica, la de dispositivos médicos, la farmacéutica, la de energía solar, entre otras, en clústeres apoyados por una base sólida de instituciones de educación técnica y superior, de investigación científica y desarrollo tecnológico. Mérida y Campeche se han mantenido como 2 de las ciudades más seguras del país en los últimos años.

La terminal especializada de contenedores actual es pequeña y está cerca de su saturación. Podría pensarse en este caso en una distribución funcional de la carga para atender preferentemente los contenedores de cabotaje en la terminal actual (que se convertiría en terminal mixta), y construir una nueva terminal especializada de mayor dimensión en la nueva zona de ampliación del puerto para darle prioridad a la carga de altura.

El resto de las cargas de Progreso (carga suelta, granel mineral, otros fluidos) representa del orden de 4.5% del volumen total que maneja el puerto, su crecimiento ha sido menor, y bien podría ser atendida con holgura en la zona actual, una vez que los combustibles y los contenedores se trasladen a la nueva zona de crecimiento. Así, por ejemplo, la actual terminal marítima de Pemex podría ser reutilizada para una recepción más eficiente de otros fluidos.

Cabe destacar la conveniencia de reubicar por lo menos a los operadores de combustibles (Pemex) y de contenedores (APM, filial de la línea naviera Maersk) a la nueva zona de ampliación, sin necesidad de licitación pública (aunque sí, quizás, mediante el pago de una especie de “guante”). Habría que revisar si se pueden aplicar los mismos criterios que se utilizaron para que Hutchinson transfiriera su operación a la nueva zona de ampliación del puerto de Veracruz, y dejara libre su terminal anterior, o bien, si se requerirán ajustes a la Ley de Puertos.

Se ha mencionado también la posibilidad de construir una terminal marítima para gas LP (ii), de consumo primordialmente doméstico, que habría que dimensionar en cuanto a su volumen potencial y a sus requerimientos técnicos de almacenaje, que bien podrían ubicarse en la misma zona de ampliación o, de ser posible, en tierra firme, entre Progreso y Mérida.

Por otro lado, se ha anunciado que existe interés por parte de una empresa italiana (Fincantieri) por construir un astillero de reparación y mantenimiento. Incluso el gobierno de Yucatán ha estimado que habría inversión privada por un monto de 150 millones de dólares en una primera etapa. Ya se ha firmado una carta de intención entre el gobierno y la empresa.

Características de la nueva zona de ampliación

La promoción de esta nueva etapa de ampliación del puerto de Progreso inició en 2016 y corrió a cargo, para variar, del gobernador de Yucatán, Rolando Zapata. En enero de 2017, la SCT firmó un convenio de colaboración con el gobierno del estado para concretar el proyecto de ampliación del puerto.

En junio de ese mismo año, la SCT firmó un acuerdo en el que se comprometía a otorgar la cesión parcial de derechos a la Empresa Portuaria Yucateca (paraestatal del gobierno de Yucatán) sobre una nueva zona de ampliación que se construiría a partir del relleno de 25 hectáreas, frente a la terminal remota actual, con material proveniente del dragado de construcción que tendría que hacerse para profundizar el canal de navegación a 14.5 metros (de los 12 metros actuales) y ensancharlo a 180 metros de plantilla (de los 150 metros actuales). La inversión estimada era de 128 millones de dólares. Con ello, podrían acceder embarcaciones con un calado de hasta 12.8 metros.

Cabe destacar que en ese momento la promoción del proyecto se enfocaba primordialmente a la construcción de una nueva terminal para hidrocarburos (combustibles destilados y gas LP), buscando aprovechar la apertura a la inversión privada generada por la reforma energética. Se esbozaba entonces que sería un proyecto financiado exclusivamente por el sector privado.

Para cuando se registró esta iniciativa en la plataforma de Proyectos México, algunos elementos habían cambiado: se estimó una inversión del orden de 155 millones de dólares, un relleno de entre 40 y 60 hectáreas, y un volumen de dragado de aproximadamente 5 millones de metros cúbicos. La ampliación ya no sería exclusivamente para una terminal de hidrocarburos, sino que incluiría terminales para otros tipos de carga.

Ya con el gobierno federal actual, en mayo de 2019, la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante de la SCT firmó otro convenio de colaboración con el gobierno de Yucatán (con Mauricio Vila como gobernador) en un sentido más amplio, ya que no sólo incluía el proyecto de ampliación del puerto de Progreso, sino también la construcción del viaducto elevado sobre el centro de población de Progreso (para que el autotransporte no tuviera que atravesar la ciudad), el parque industrial y de actividades logísticas asociadas al puerto (a donde se trasladaría tentativamente la aduana para una operación más eficiente), y el impulso al desarrollo del transporte marítimo de cabotaje.

En octubre de 2020, cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público anuncia el primer paquete de inversión en infraestructura, que tendría una participación superior al 50% por parte del sector privado, ya se incluye el proyecto de ampliación del puerto de Progreso, señalando como su promotor al gobierno de Yucatán. El monto de inversión se estimó en 4,000 millones de pesos (200 millones de dólares, con el tipo de cambio de 20 pesos por dólar), con fecha de inicio de las obras en noviembre de 2021.

El propio gobernador Vila especificó que se trataba de un proyecto que sería “concesionado” a la inversión privada, y que generaría un área adicional de 120 hectáreas, a partir del dragado del canal de navegación, que sería profundizado para llevarlo de 9 a 15 metros de calado, con un ancho de plantilla que pasaría de 150 a 200 metros de ancho. El propósito es desarrollar varias terminales marítimas nuevas que aumenten y hagan más eficiente el manejo de carga a través del puerto.

Opciones de instrumentación del proyecto

El desarrollo de los puertos en México durante los últimos 25 años ha descansado en una fórmula que ha probado su eficacia: las obras de cabeza y de infraestructura básica (rompeolas, dragados, rellenos, señalamiento marino) son realizadas por el Gobierno federal (ya sea a través de los recursos propios de las Administraciones Portuarias Integrales o API, o bien con inversión pública complementaria), mientras que la inversión en instalaciones, equipamiento, terminación de muelles, ha sido efectuada por las empresas privadas que -mediante licitación- han obtenido la cesión parcial de derechos (de parte de las API) para el desarrollo, operación y mantenimiento de terminales marítimas específicas por un periodo que la Ley de Puertos contempla hasta de 40 años. (iii)

Este esquema de asociación público-privada descansa en un razonamiento económico elemental: las obras de cabeza y de infraestructura básica tienen una vida útil y un periodo de recuperación de la inversión muy largos (50 años o más), por lo tanto, no son atractivas para el sector privado; por otra parte, el desarrollo de terminales marítimas específicas tiene un horizonte de recuperación de la inversión que entra dentro de los estándares del sector privado, y dicha recuperación descansa en los ingresos por servicios que preste el operador privado, y no en presupuesto público. El riesgo del proyecto de terminales es enteramente privado. No hay ingreso mínimo ni garantías de ningún tipo. Así se hizo la última ampliación del puerto de Progreso en el año 2000.

Sin embargo, el diseño de la ampliación que se está proyectando ahora descansa en financiamiento 100% privado, a partir de una concesión o cesión parcial de derechos a una empresa del gobierno de Yucatán que, a su vez, buscaría promover y “colocar” las terminales marítimas específicas entre los inversionistas privados interesados.

Este planteamiento tiene varios asegunes. En primer lugar, se trata de 2 tipos de proyectos muy diferentes: uno que se ocupa de la infraestructura básica de dragado y relleno para las nuevas terminales; y otro que se refiere al desarrollo de cada terminal marítima. Si la idea es que todo se financie con recursos privados y se recupere con los ingresos por servicios de las terminales marítimas, se tendría que prorratear el costo (muy elevado) de la infraestructura básica entre las terminales marítimas a desarrollar.

Ello obligaría al establecimiento de “guantes” mínimos muy elevados, y a la fijación de contraprestaciones por renta de la superficie y la operación portuaria igualmente altas. Estas condiciones podrían desalentar la participación de los operadores de terminales, o se traducirían en tarifas excesivas a los usuarios (barcos y dueños de la carga).

Esto podría superarse si la inversión requerida para la infraestructura básica fuera aportada por el gobierno del estado, sin recuperación posterior, o mediante una recuperación parcial a partir de los “guantes” que se reciban de cada terminal nueva. Pero, ¿tendrá el gobierno de Yucatán 200 millones de dólares que le sobren para hacer estas obras, con la perspectiva de que podría recuperar sólo una parte en un par de años? ¿O tendría que endeudarse y dejar un saldo a pagar a más largo plazo? ¿Y a qué costo (tasa de interés) podría conseguir los recursos?

Pero aún en ese caso, subsistiría un problema legal. Sólo una API puede otorgar cesiones parciales de derechos a terminales marítimas específicas que son desarrolladas y operadas por empresas privadas distintas. No es posible constituir una segunda API estatal sobre el mismo puerto. Y, si bien una empresa del gobierno del estado sí podría recibir una cesión parcial de derechos, ésta no podría a su vez volver a ceder derechos para el desarrollo de las terminales marítimas específicas.

Una posible alternativa sería que la Empresa Portuaria Yucateca se convirtiera en accionista de la API e invirtiera como capital lo necesario para la infraestructura básica, con un compromiso de rendimiento vinculado al pago futuro de los “guantes”. Para ello, la figura de sociedad anónima de la API de Progreso tendría que modificarse para convertirse en sociedad anónima promotora de inversión (SAPI). En este caso, la licitación de las terminales marítimas específicas se realizaría en la forma habitual en que se han efectuado hasta ahora en las API.

En estas circunstancias, no faltará quien proponga, bueno, ¿por qué no asume la API el pago de la infraestructura básica con base en sus ingresos futuros por tarifas de puerto, de atraque, de muellaje y de renta de las nuevas superficies? La respuesta es sencilla: porque el tamaño de la inversión requerida no podría cubrirse con el nivel de tarifas esperadas dentro de un periodo razonable de 10 a 20 años, considerando que además se tendría que asegurar un nivel mínimo de ingreso a la API para cubrir sus costos de operación y mantenimiento.

Además, si se reconoce que un esquema de financiamiento 100% privado y de recuperación a partir de los ingresos derivados de las nuevas terminales no es viable, entonces lo que habría que definir es qué tipo de inversión pública (federal, estatal) sería más conveniente y por qué monto.

Una posibilidad sería que la inversión en la infraestructura básica (dragados y rellenos) la hiciera el Gobierno federal en 2 modalidades: una parte, la que pudiera recuperarse con los “guantes” pagados en las licitaciones respectivas, a través de un crédito de Banobras a la API, aprovechando el bajo costo que puede tener en función de los recursos de liquidez que le ha proporcionado el Banco de México; y el monto restante a través de una partida especial de inversión federal derivada de los presupuestos de egresos 2022 y 2023.

Próximos pasos

1. Es indispensable que se precisen los datos básicos del proyecto en cuanto al número, tipo y tamaño de las nuevas terminales que podrían establecerse en la zona de ampliación del puerto de Progreso, así como las especificaciones técnicas del canal de navegación en cuanto a la profundidad adicional que se requiere, su longitud y ancho de plantilla. Ambos aspectos -superficie total de nuevas terminales y características del canal de navegación (incluyendo dársena de ciaboga)- están interrelacionados, ya que, en principio, es el material de dragado el que se utilizaría para hacer los nuevos rellenos. Y no hay que perder de vista que cada metro adicional de profundidad que se le quiera incrementar al canal de navegación significa varios kilómetros adicionales en la longitud del mismo, con el consiguiente aumento significativo en el costo total. (iv)

2. Una vez que se cuente con los datos de referencia sobre el tamaño y costo del proyecto de la infraestructura básica (dragados y rellenos), los principales actores interesados (gobierno de Yucatán, Secretaría de Marina, API de Progreso, Secretaría de Hacienda, Banobras) tendrían que discutir y acordar cuál es el financiamiento viable para estas obras, el esquema legal más apropiado, así como la manera de llevar a cabo las licitaciones públicas para el desarrollo de las distintas terminales marítimas y -en su caso- las transferencias de terminales a los operadores actuales de combustibles y contenedores.

3. Identificar los proyectos asociados (viaducto elevado, parque industrial y logístico, ductos y tanques de almacenamiento en tierra) y asegurarse que su ejecución correrá en paralelo al proyecto de ampliación del puerto, a fin de que se propicie el efecto positivo pleno esperado.

4. Propalar ampliamente y con anticipación (varios meses antes de que se concluyan las obras de infraestructura básica) los prospectos de las terminales marítimas que habrán de licitarse, a fin de lograr la concurrencia de un número suficiente de participantes que aseguren la presentación de ofertas competitivas.

Acotaciones:

i) El suministro de combustibles (gasolinas, diésel, turbosina) a la península provendrá en un futuro próximo de la refinería de Dos Bocas, cuya producción de destilados se estima en el orden de 300,000 barriles diarios. Después de abastecer este que será su principal mercado, y de atender el mercado terrestre más próximo (Villahermosa, Tuxtla Gutiérrez) y el consumo en la sonda de Campeche, el volumen de producción excedente será del orden de los 200,000 barriles diarios. Por ello, es indispensable que a la par de la refinería se construyan los ductos que permitirán llevar esos productos al mercado regional deficitario más próximo, que es la costa mexicana del Pacífico, que se abastece desde la terminal de Pemex de Salina Cruz.
ii) De repente se menciona que la terminal marítima sería de gas natural, lo cual no tiene sentido porque no competiría con el proceso en curso de ampliación del suministro a través del gasoducto Mayakán y su interconexión con el sistema nacional que distribuye este producto.
iii) La Ley de Puertos de 1993 fue elaborada con gran minuciosidad, revisando el estado del arte mundial en ese momento, por la Secretaría de Hacienda, encabezada por Pedro Aspe, y su grupo muy competente de asesores.
iv) En la ampliación del puerto de Progreso del año 2000, el costo del dragado superó los 20 dólares por metro cúbico. ¿Cuál es el costo unitario que se está presupuestando ahora?

Comenta y síguenos en Twitter: @GrupoT21

  • Consulta la edición electrónica de la revista T21 de noviembre en este link
  • Suscríbete aquí al boletín de noticias de T21
  • Solicita tu suscripción a la revista impresa en: suscripciones@t21.com.mx